15.04.2023
Optymistyczne komunikaty pojawiają się mediach społecznościowych przedstawicieli Miasta st. Warszawy oraz organizacji pozarządowych, którzy chwalą się nową edycją „Najpierw mieszkanie”, przekazywaniem kluczy osobom z doświadczeniem bezdomności. Pracownicy organizacji cieszą się, że mają dostęp do mieszkań dla osób, które miesiącami kursowały między noclegowniami i ulicą oraz jakieś środki na zapłacenie swoim pracowniko-wolontariuszom. Będzie z tego trochę dobra, bo mieszkanie jest na wagę złota. Ale będą też koszty.
Kosztem będzie jakość NM, usankcjonowanie czasowych mieszkań treningowych jako formy wsparcia opartej na metodzie „Najpierw mieszkanie”, wynagradzania pracowników na nieadekwatnym poziomie oraz kombinacji w papierach. Dlaczego? Nie da się tego wyłożyć krótko, jeśli ma być rzetelnie, ale w dwóch zdaniach to jest tak: za pieniądze administracji klepisko pod blokiem można przemalować na zielono i powiedzieć, że to trawnik. Przy każdym znajdzie się sąsiad, który jednak coś posadzi i podleje, ale dołoży do tego swoją pracę i kasę, bo zależy mu choć na kawałku prawdziwej zieleni. Administracja się pochwali, że kupiła całość za koszt farby i następnym razem zrobi tak samo.
Na jesieni 2022 r Biuro Pomocy i Projektów Społecznych m.st. Warszawy (dalej BPiPS) odpowiadające za politykę wobec bezdomności w mieście podjęło decyzję o zmianie trybu finansowania usług mieszkaniowych dla osób w kryzysie bezdomności, wyłączając możliwość dofinansowania lub powierzenia tego typu działań z otwartych konkursów ofert na działania na rzecz osób z doświadczeniem bezdomności. Organizacje prowadzące schroniska protestowały, że środki jakie Biuro przeznacza na te konkursy są dalece niewystarczające po podwyżkach cen mediów i wprowadzeniu standardów usług. Biuro przesunęło odpowiedzialność za zlecanie programów mieszkaniowych do Warszawskiego Centrum Integracji Integracyjna Warszawa (dalej WCI), które zapowiedziało zastosowanie procedury zamówienia usług publicznych dla programów mieszkaniowych. Organizacjom podczas spotkania Rady Opiekuńczej w październiku powiedziano, że będą konsultacje szczegółowych warunków zamówienia, co jak się później okazało było niemożliwe.
Jakie są różnice między otwartym konkursem, a postępowaniem w trybie zamówień publicznych istotne w tym przypadku? Pierwsza polega na tym, że jeżeli kwota, którą zamawiający przeznaczył na realizację zadania w otwartym konkursie nie pokrywa całkowitych kosztów zadania i organizacja musi dołożyć, to organizacja może to oficjalnie wykazać jako swój wkład własny rzeczowy, osobowy (np. wolontariat) lub finansowy. Całkowity koszt realizacji zadania będzie sumą dofinansowania z urzędu i wkładu organizacji. Jeśli zadanie jest finansowane w ramach zamówienia oznacza to, że jego realizacja jest kupiona w całości, a środki które otrzymuje wykonawca pokrywają wszystkie koszty. Jeśli wykonawca dokłada środki własne, to nie ma tego jak wykazać, a zamawiający ma prawo powiedzieć, że to jego sprawa, sam wyceniał usługę żeby efektywnie konkurować.
Druga różnica polega na standaryzacji zadania: w konkursach dofinansowywany jest autorski projekt, który mieści się w dość ogólnie sformułowanych warunkach konkursowych. W zamówieniu usługa jest precyzyjnie wystandaryzowana w szczegółowych warunkach zamówienia.
W lutym 2023 r. WCI ogłosiło pierwszy przetarg na „usługę świadczenia wsparcia dla osób z doświadczeniem bezdomności w lokalach zamawiającego w oparciu o metodę „Najpierw mieszkanie”. Zamówienie zostało podzielone na 12 obszarów, w każdym obszarze było kilka mieszkań (w sumie 31), wskazana minimalna i maksymalna liczba „uczestników” (od 59 do 85) oraz precyzyjnie określna liczba godzin wsparcia, którą ma każdemu uczestnikowi zapewnić wykonawca wraz z kompetencjami i doświadczeniem pracowników wspierających. Określając zasady świadczenia wsparcia zleceniodawca powołał się na Zarządzenie Prezydenta z dnia 31 stycznia 2023 w sprawie wprowadzenia w Warszawie metody „Najpierw mieszkanie” m.in. samostanowienie uczestników, trwałość prawa do mieszkania, mieszkanie najpierw, redukcja szkód w leczeniu uzależnień. Wprowadził jednak zmiany niezgodne z rozporządzeniem, nie mówiąc o samej metodzie np. wieloosobowe mieszkania, brak trwałości pobytu w mieszkaniu (zamawiający nie zapewnia kontynuacji usługi), twardą liczbę godzin wsparcia „na uczestnika” bez przestrzeni na jego decyzję (nie każdy musi chcieć korzystać ze wsparcia asystenta 20h miesięcznie, wymóg NM to jedno spotkanie w tygodniu, czyli 5h miesięcznie).
Przetarg był ogłaszany trzy razy. Za pierwszym razem został unieważniony, ponieważ wycena zdecydowanej większości ofert przekraczała kwoty przewidziane przez zamawiającego, dwie oferty miały wyceny niższe, ale zostały uznane za rażąco niskie. Tylko dwóch oferentów poradziło sobie z podpisami elektronicznymi. Na porażkę przetargu mógł mieć wpływ krótki termin przygotowania ofert – WCI ogłosiło go w czasie ferii zimowych (wielu pracowników i pracowniczek jest rodzicami) dając 8 dni na zapoznanie się z obszerną dokumentacją i przygotowanie wycen organizacjom, które robiły to po raz pierwszy.
Za drugim razem zamawiający opublikował kwoty przeznaczone na świadczenie usługi w każdym obszarze i wprowadził pozytywne, ale jednak kosmetyczne zmiany w warunkach zamówienia m.in. zmniejszając maksymalną liczbę uczestników do 64, doprecyzowując znaczenie „osobodnia” np. jeśli osoba jest miesiąc w szpitalu, czasowo opuści mieszkanie nadal jest uczestnikiem, i może być wspierana przez pracowników, a wykonawca otrzyma z tego tytułu wynagrodzenie. W pierwszym przetargu osoba nie będąca w mieszkaniu nie była uczestnikiem i miała być wspierana np. przez streetworkerów lub pracowników miejskich, których przygotowanie do pracy metodą NM jest nieznane.
Ci sami wykonawcy przy zasadniczo tych samych warunkach zaproponowali wyceny znacząco niższe. Tak działa rynek. Na początku próbujesz grać wysoko, może się uda, potem schodzisz z ceny żeby dostać cokolwiek, chyba że masz świadomość, za ile chcesz sprzedawać swoje usługi, aby miały określoną jakość, jako pracodawca masz stałe stawki i chcesz je utrzymać bo uważasz, że są adekwatne do kompetencji pracowików, zakresu obowiązków i odpowiedzialności. Tym razem udało się rozstrzygnąć przetarg w 9 obszarach, podpisano umowy z wykonawcami i ogłoszono trzecią dokrętkę. Znalazł się wykonawca i nawet dobrze na tym wyszedł, o czym świadczy porównanie stawek (niżej). I mamy nową edycję miejskiego „Najpierw mieszkanie”.
Czterech wykonawców będzie dysponować 29 mieszkaniami (od 24 do 78 m2) przez 14 miesięcy. Ma w nich mieszkać minimum 53 maksimum 64 osoby. Wykonawcy muszą zatrudnić minimum 22 asystentów (osoby z wyższy wykształceniem na kierunku społecznym). Każdy uczestnik ma uzyskać miesięcznie 20h wsparcia asystenckiego i średnio 25h (350 w skali 14 miesięcy) usług specjalistycznych. Możliwe są przesunięcia godzin między uczestnikami. Do usług specjalistycznych należą usługi psychologiczne, terapii uzależnień, doradztwa zawodowego i „inne”. Dodatkowo, każdy wykonawca musi zapewnić udział psychiatry w spotkaniu zespołu wspierającego raz w miesiącu. Usługi specjalistyczne mogą być pozyskiwane „na mieście” np. w urzędzie pracy, poradni zdrowia psychicznego i innych. Do tej puli nie zaliczają się usługi pomocy społecznej, do których zapewnienia zobowiązane są ośrodki pomocy społecznej na mocy Zarządzenia o metodzie NM z 31 stycznia 2023 r.
Wykonawca otrzyma zapłatę co miesiąc z dołu na podstawie protokołu, w którym oświadczy, że zapewnił uczestnikom wymaganą liczbę godzin. Zapłata będzie wyliczona na postawie stawki za „osobodzień”, czyli dzień uczestnika w mieszkaniu. Jeśli więc wykonawca wspiera minimalną liczbę uczestników, dostanie kwotę osobodni pomnożoną przez liczbę faktycznych uczestników. Całkowita kwota, wskazana w ofercie była wyliczona na podstawie maksymalnej liczby uczestników, więc jeśli wykonawca ma ich mniej to dostanie mniej. Warto zatem mieć więcej uczestników, zagęszczać mieszkania, nie opłaca się pracować zgodnie z metodą NM, czyli udostępniając mieszkania indywidualnym osobom.
Dla przykładu, wykonawca usługi w pierwszym obszarze, który wykaże wymaganą liczbę usług, pracujący z minimalną liczbą uczestników otrzyma: 9*40PLN*30dni = 10 800 PLN. Jeśli będzie pracował z maksymalną liczbą otrzyma 14*40PLN*30dni=16 800 PLN. Jeśli zapewni wszystkie usługi samodzielnie, to kwota za godzinę pracy (wraz z kosztami pracodawcy) wyniesie 24,40 PLN, jeśli pozyska dla uczestników 15h specjalistycznych „z miasta”, 36,60 PLN, jeśli „z miasta” pozyska wszystkie usługi (25h), będzie dysponował kwotą 54,90 PLN. W tabeli niżej zilustrowano możliwe stawki godzinowe we wszystkich obszarach. Kwoty „na rękę” są mniej więcej o 1/3 niższe. Jest to moja analiza na bazie warunków zamówienia, każdy wykonawca będzie to robił po swojemu, może cudownie rozmnoży.
Stawki wyliczyłam przy założeniu, że wykonawca przeznaczy na wynagrodzenia pracowników 90% otrzymanej kwoty. 10% zostanie na pozostałe koszty m.in. pracę koordynatora, udział koordynatora w spotkaniach kwalifikacyjnych, pracowników w spotkaniach zespołu, ubezpieczenie mieszkań, superwizję, administrowanie, księgowość, utrzymanie biura, telefony, dojazdy do uczestników, itd. Wszystkie te rzeczy są wymagane warunkami zamówienia.
Szarym tłem znaczyłam stawki godzinowe niższe niż minimalna stawka godzinowa. Od 1 lipca 2023 r. minimalna stawka godzinowa brutto wynosi 23,50, co po doliczeniu kosztów pracodawcy, czyli standardowych składek ZUS, zdrowotnej, z tytułu zaliczki na podatek dochodowy (12%) daje kwotę około 31 PLN.
Samo to, że stawki zaplanowane przez zamawiającego i co trzeba podkreślić przyjęte przez wykonawców, są porównywalne do minimalnej stawki godzinowej jest porażające. W niektórych obszarach wykonawca nie tyle może, ile musi pozyskiwać dla uczestników usługi zewnętrzne, jeśli chce przestrzegać prawa pracy. Fakt, są wykonawcy, którzy grali lepiej i będą mogli płacić więcej. Prawda jest taka, że ludzie pracujący w bezdomnościowych organizacjach pozarządowych w Warszawie są przyzwyczajeni do ekstremalnej pracy pracy za każde pieniądze. Od lat robią to bez względu na to czy mają pieniądze od urzędu, od warszawiaków i warszawianek czy wcale. Tutaj mają pracować osoby z wyższym wykształceniem (psychologicznym, socjologicznym, pedagogicznym, socjalnym itd.), z doświadczeniem w pracy z osobami w kryzysie bezdomności, pracujące według wartości „Najpierw mieszkanie” czyli budując z uczestnikami bezpieczną, trwałą relację wspierającą na bazie jego celów i decyzji o sposobach ich osiągania, w mieszkaniu.
Zgodnie z warunkami zamówienia osoby te mają być dyspozycyjne od godziny 7 do 22 siedem dni w tygodniu, świadczyć usługi poza biurem w miejscu przebywania uczestników, w przypadku sytuacji kryzysowej być dostępnym również w nocy. Mają codziennie pracować z ludźmi, którzy mają za sobą długie doświadczenie bezdomności, wykluczenia, skrajnej deprywacji potrzeb, zazwyczaj nie mają sieci wsparcia w rodzinie, mierzą się z kryzysami zdrowia psychicznego m.in. depresją, uzależnieniem, podwójną diagnozą lub zaniedbaną diagnozą, myślami samobójczymi, lękami (często jest to obawa utraty mieszkania i powrotu na ulicę lub do schroniska), posiadającymi doświadczenie traumy np. śmierci bliskiej osoby podczas bezdomności.
Ta rzeczywistość powoduje, że bardzo dziwnie się czuję sięgając do innego porównania, np. stawek psychologów, terapeutów uzależnień, nie mówiąc o psychiatrach na rynku czy nawet w instytucjach państwowych. Czasem się zastanawiam jakie są stawki godzinowe dla pracowników ośrodków pomocy społecznej, albo na przykład pracowników urzędu, który zleca taką pracę? Aż głupio o tym pisać, ale godzina porady psychologicznej w komercyjnej poradni to koszt 200-260 PLN. Nie ma sensu podawać stawek za godzinną wizytę psychiatry w domu (500-600PLN). Zupełnie nie wiem jak wycenić udział psychiatry w spotkaniu zespołu. Można założyć, że uczestnik tę usługę uzyska „z miasta”, ale na jakiej zasadzie psychiatra pracujący w ramach NFZ miałby uczestniczyć w spotkaniu zespołu organizacji pozarządowej?
Wykonawcy mają kilka możliwości wykonania usługi zgodnie z warunkami:
Myślę, że najczęściej będą wybierane ostatnie dwie kropki. Organizacje wezmą na siebie odpowiedzialność za uczestników, jakość usługi i koszty. Będą traktowały ten „biznes” jako dofinansowanie, które jakoś trzeba rozliczyć. Zamawiający przymknie oko na rzetelność papierów. Lepiej mieć jakiekolwiek pieniądze niż żadne, pomóc komuś trochę niż wcale, pomóc większej grupie osób choć mniej intensywnie, dołożyć wolontariat (i tak pracujemy z pobudek misyjnych), działać. Będą zbiorki na FB, prośby o darowizny, angażowanie znajomej psychiatry do bezpłatnego świadczenia usług, itd.
Na koniec zamawiający czyli m.st. Warszawa bez względu na to ile organizacje dołożą, jaki był faktyczny koszt usługi, będzie miał pełne prawo powiedzieć, że zapłacił za całość i po 14 miesiącach ogłosić kolejne zamówienie z taką samą wyceną. Czemu nie, skoro są chętni?
Nikogo, ale to zupełnie nikogo nie będą obchodziły zasady jakiejś tam metody Najpierw mieszkanie. Wszyscy wiedzą, że warunki zamówienia nie dają możliwości pracy metodą, a że się to tak nazywa to trudno, urząd chciał taką nazwę nadać to nadał. Wykonawcy będą pracowali po swojemu. Kto do tej pory pracował na relacji, szanował samostanowienie, zapewniał wsparcie adekwatne do diagnozy będzie to robił dalej, tak samo jak ktoś kto kupował relację podarunkami, przymuszał do detoksu, kierował do schronisk, i zasadniczo wiedział lepiej bo jest specjalistą, klinicystą, czy pracownikiem socjalnym.
Pytałam zamawiającego jak będzie wyglądała kontrola realizacji usługi, rzetelności wykazów usług, zgodności z metodą NM, faktycznych kosztów - jak każdego zadania publicznego, czyli jak znam życie pod kątem administracyjno-finansowym i papierologii. Ma być ewaluacja robiona przez zewnętrzną firmę. Ale świadczenie usługi już się zaczęło, a o ewaluacji nic nie wiadomo.
Można było to zrobić dobrze za te same pieniądze, ale trzeba było mieć inne priorytety: jakość usługi a nie cenę, wierność wartościom metody, które są możliwe (np. decydowanie uczestników o liczbie usług), szacunek dla pracy specjalistów. Przede wszystkim trzeba było nazywać tę usługę po imieniu: „Usługa mieszkań treningowych z wykorzystaniem elementów metody „Najpierw mieszkanie” dla osób z doświadczeniem bezdomności.
Jedyną stałą jaką w tej układance miał zamawiający była całkowita kwota na to działanie: około 1 360 642 PLN. Ani liczba mieszkań, ani układ obszarów, ani liczba uczestników, ani liczba godzin wsparcia nie jest wymagana żadnym modelem, rozporządzeniem, strategią, polityką. Część warunków zamówienia jest nadmierna względem rozporządzenia o metodzie, np. według rozporządzenia jeden asystent zatrudniony w wymiarze 1 etatu może pracować z grupą 15-20 osób, inne są kompetencje asystentów. Są też warunki sprzeczne z podstawowymi wartościami metody np. to, że uczestnicy nie mają zapewnionej ciągłości pobytu w mieszkaniu po 14 miesiącach realizacji usługi, to że w jednym mieszkaniu może być od dwóch do 3 osób, to że niektóre mieszkania są wielkie (58 - 72 m2).
Przyjęte wymagania są autorskim pomysłem zamawiającego (BPiPS/WCI), któremu najwyraźniej zależało na wskaźnikach ilościowych – tyle osób w Warszawie jest w NM! Warszawa rozwija NM, daje klucze do mieszkań, itd. Postawił na taniość (60% oceny oferty stanowiła cena) uzyskiwaną poprzez konkurowanie misyjnych organizacji między sobą.
Można było tak: całkowita kwota 1 400 560 PLN (o 40 tys. większa niż przeznaczona obecnie); 29 mieszkań bez mieszkań powyżej 55 m2, 41 uczestników z założeniem, że jeśli taka będzie decyzja uczestnika w mieszkaniu, to wykonawca może do niego wprowadzić kolejnego uczestnika; średnia miesięczna liczba godzin asystenckich i specjalistycznych dla uczestnika 35, z promowaniem sytuacji, w której wszyscy pracownicy wykonawcy posiadają przygotowanie specjalistyczne m.in. terapeutyczne, psychologiczne, porządne szkolenie z metody NM, bo to właśnie, a nie papier magistra robi większą różnicę. Warto dowartościować wykonawców za złożenie oferty w kilku obszarach np. 2-3 ale nie więcej, co pozwoliłoby na łączenie kosztów np. superwizji, spotkań zespołu, z zachowaniem szans dla mniejszych podmiotów.
Pozwoliłoby to wykonawcom dysponować kwotą wynagrodzenia dla pracowników na poziomie 56,00 - 97,00 PLN za godzinę z kosztami pracodawcy (na rękę 40-70 PLN), w zależności od tego, z ilu usług specjalistycznych na mieście zdecydują się skorzystać uczestnicy. Nadal wykonawca byłby motywowany finansowo do wspierania uczestników w korzystaniu z usług dostępnych w środowisku, co jest spójne z wartościami NM. Wykonawca miałaby też budżet w wysokości 20% na pozostałe koszty m.in. superwizję, koordynację, ubezpieczenie mieszkań itd. Nadal nie miałoby to wiele wspólnego ze stawkami rynkowymi, ale nie byłoby bezczelnie nieadekwatne.
Zamawiający powinien zapewnić jakiś sposób kierunkowania usługi w stronę Najpierw mieszkanie, na przykład poprzez bieżącą konsultację wierności prowadzoną przez eksperta NM – niezależnego zarówno od zamawiającego jak i wykonawców. Wykonawcom, którzy nie są przekonani do metody NM, jeszcze jej nie poznali dałoby to przestrzeń do zastosowania jej elementów czy sprawdzenia w jakim stopniu ich sposoby pracy są z nią spójne.
Uczestnikom nie dałoby to poczucia, że są w mieszkaniach, które są ich prawem i zawsze będą dla nich dostępne, ale dałoby szansę na zmierzenie się z problemami w tymczasowym spokoju dachu nad głową w oparciu o relację z pracownikami wspierającymi szanującymi ich decyzje, nie przymuszającymi do korzystania z pomocy, rozumiejącymi na czym polega relacja, modelowanie zamiast warunkowania, zostawiającymi przestrzeń na sprawczość. Mieliby szansę na zbudowanie zasobu na później, gdy będą musieli radzić sobie w lokalu miejskim.
Poświęciłam godziny na analizowanie dokumentów zamawiającego, sformułowanie pytań w procedurze przetargowej, rozmowy z pracowniczkami Fundacji Najpierw Mieszkanie i rozgryzanie, o co w tym chodzi, jak to zrobić dobrze, jak pracować metodą NM, a nie tak jak zawsze w mieszkaniach treningowych, jak się utrzymać. Po naszych pytaniach zamawiający wprowadził kilka zmian w warunkach, wiele z nich doprecyzował z czego skorzystali oferenci w kolejnych przetargach, zwłaszcza w ostatnim, co widać po stawkach, i z czego skorzystają wyłonieni wykonawcy i uczestnicy np. zmniejszenie liczby uczestników, możliwość łączenia pracy asystenta w różnych obszarach, doprecyzowanie definicji „uczestnika w mieszkaniu” w zgodzie z zasadą ciągłości wsparcia NM. Daje nam to dużą satysfakcję – nasza Fundacja ma cele systemowe, działamy dla wszystkich, co czasem, tak jak teraz oznacza, że jesteśmy do tyłu w możliwości świadczenia wsparcia bezpośredniego konkretnym uczestnikom.
Fundacja Najpierw Mieszkanie Polska startowała w przetargu pierwszym i trzecim. Złożyliśmy oferty kierując się naszym rozumieniem metody NM oraz szacunkiem dla pracy ludzkiej. Wybrałyśmy obszary, w których możliwa była praca z osobami gospodarującymi indywidualnie w mieszkaniach. Nasze oferty okazały się niekonkurencyjne.
Najzabawniejsze (śmiech przez łzy) dla mnie jest to, że jako osoba, która posiada 600 godzin szkolenia terapeutycznego (Towarzystwo Pomocy Psychoprofilaktycznej), certyfikat praktyka dialogu motywującego (Polskie Towarzystwo Dialogu Motywującego), międzynarodowy certyfikat trenerki Najpierw Mieszkanie (Housing First Europe Hub), raczej gruntowną wiedzę o Najpierw mieszkanie, zapewniająca wsparcie metodą NM (Program Ambiwalencja FNMP), konsultująca wierność polskich programów pod kątem NM, nie spełniam wymogów kwalifikacyjnych zamawiającego dla pracowników świadczących wsparcie: nie mam tytułu magistra. Jestem jeleniem, lubię prawdziwe trawniki i wierzę w to, że powstaną.
Dokumenty, z których korzystałam przygotowując obliczenia:
