SAN – jak ożywić model?

Jak działa społeczna agencja najmu (SAN) i jakie są jej atuty?

Jest to rozwiązanie wprowadzone do polskiego prawa, aby dać gminom dodatkowe narzędzie do realizacji polityki mieszkaniowej. W ustawie o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy dopisano, że zadanie własne gminy w postaci zapewnienia warunków mieszkaniowych można realizować za pośrednictwem SAN-u. Działa na takiej zasadzie, że gmina decyduje się uruchomić SAN, a następnie określa do kogo ma być skierowana jego oferta i wybiera podmiot, który będzie go prowadził. Do prowadzenia SAN-u gmina może wykorzystać spółkę komunalną, bądź fundację, stowarzyszenie lub spółdzielnię socjalną – organizację, która będzie SAN prowadziła wyłania się wtedy w konkursie.

Założenie ustawodawcy było takie, że SAN ma dzierżawić mieszkania od właścicieli na rynku prywatnym i wynajmować je osobom wskazanym przez gminę. Modelowo powinno to być rozwiązanie zintegrowane, łączące pomoc mieszkaniową ze wsparciem w postaci dodatkowych usług – gmina może tak to zaplanować, aby zlecając prowadzenie SAN-u zlecić jednocześnie zapewnienie takich usług. Atutem jest zaangażowanie gminy, bo to gwarancja, że za SAN-em stoi podmiot, który nie zbankrutuje. To daje poczucie bezpieczeństwa zarówno właścicielom mieszkań jak i wynajmującym. Ma to też drugą stronę – wymaga ze strony gminy pracy i zaangażowania finansowego. Są jednak i inne plusy. Jeśli SAN działa w modelu ustawowym, to dochód z dzierżawy mieszkań jest zwolniony z opodatkowania. Dla SAN-u to argument, aby negocjować z właścicielem mieszkania obniżkę czynszu, co jest korzystne dla najemców. Kolejny plus to poczucie stabilności – SAN jest powoływany na pięć lat, umowy z właścicielami mieszkań są kilkuletnie, w odróżnieniu od umów podpisywanych na przykład przez organizacje wynajmujące na wolnym rynku mieszkania dla swoich podopiecznych, w innych formułach niż SAN, kiedy jest to często działanie od projektu do projektu lub z ograniczoną perspektywą czasową. I jeszcze jedno – „ustawowy” SAN może korzystać z dopłat do czynszu z Banku Gospodarstwa Krajowego w ramach programu „Mieszkanie na start”. Wysokość dopłat jest zróżnicowana – zależy od gminy, wartości odtworzeniowej metra kwadratowego w danej gminie i kilku innych czynników, oblicza się to za pomocą skomplikowanego wzoru, ale średnio wychodzi 375 zł na gospodarstwo domowe (według danych podanych w OSR na etapie wprowadzania ustawy), przy czym np. w Warszawie, jak się przeliczy według tego wzoru, będzie to mniejsza kwota. Zawsze jest to dodatkowy element układanki, który może się przyczynić do obniżenia opłaty za takie mieszkanie.

SAN powinien być rozwiązaniem wpisującym się w segment dostępnego cenowo mieszkalnictwa. Chodzi na przykład o mieszkania dla osób, które nie kwalifikują się do najmu z zasobów gminy, bo nie spełniają kryterium dochodowego, a rynek prywatny jest dla nich za drogi (tzw. luka czynszowa). Kiedyś mówiło się, że 40 proc. polskiego społeczeństwa mieści się w tej kategorii, ostatni rok pogłębił ten problem i słyszę, że jest to już 50 proc., z tym że są to szacunki, brakuje badań. I nie ma w tym zakresie systemowych rozwiązań, bo wprawdzie dawne TBS-y, czyli Towarzystwa Budownictwa Społecznego, które teraz nazywają się SIM-ami (Społeczna Inicjatywa Mieszkaniowa), funkcjonują właśnie w tym segmencie, ale nadal nie jest to rozwiązanie powszechnie dostępne w każdym mieście w Polsce. SAN-y miały się właśnie w ten segment wpasować.

Czy ten sposób zaspokajania potrzeb mieszkaniowych stał się popularny? Ile dziś działa w Polsce SAN-ów?

Zero. To dobre rozwiązanie, ale z jakiegoś powodu się nie rozwija. Przepisy zaczęły obowiązywać rok temu w lipcu – zakładam, że żadna gmina nie miała wtedy na to funduszy w budżecie. Liczyłam na to, że ruch zacznie się w tym roku i rzeczywiście trochę się zaczął. Swoje uchwały o SAN-ie podjęły Warszawa (o kryteriach najmu), Dąbrowa Górnicza i Sopot (o poparciu działań zmierzających do wdrożenia SAN). A potem eskalowała wojna w Ukrainie i zajęto się czym innym – tak ja to interpretuję – chociaż gdyby SAN-y już istniały, to byłyby dobrą odpowiedzią na tę sytuację, którą mamy w tym roku w naszym kraju.

Warszawa planowała wykorzystać SAN bardziej jako narzędzie polityki społecznej, niż stricte mieszkaniowej (dzięki określaniu kryteriów i grup wspieranych przez gminę, SAN można wykorzystać w różnych obszarach polityki gminy. Czyni to SAN dość elastycznym narzędziem). Rada Miasta przyjęła uchwałę, w której zaplanowała SAN jako rozwiązanie z zakresu przede wszystkim polityki społecznej; miało służyć uchodźcom, osobom doświadczającym kryzysu bezdomności, osobom z niepełnosprawnościami, samotnym rodzicom – czyli ludziom wymagającym wsparcia wykraczającego poza dostęp do mieszkania. Został nawet ogłoszony konkurs dla organizacji pozarządowych, ale wojewoda zakwestionował niektóre zapisy uchwały i miasto unieważniło konkurs.

Fundacja Habitat for Humanity Poland od lat działa na rzecz rozwoju tego modelu w Polsce. Po projekcie badawczym dotyczącym wykorzystania tego narzędzia w Polsce, zaczęliśmy pilotaż tego rozwiązania w 2017 r. Początkowo nasz program nazywał się „Społeczna Agencja Najmu i Zatrudnienia”, ale odkąd weszły w życie nowe przepisy definiujące, że SAN działa na podstawie umowy z gminą, a my nie mamy takiej umowy; osoby, które nam wynajmują mieszkania nie korzystają z żadnego zwolnienia z podatku – zmieniliśmy nazwę, aby nikogo nie wprowadzać w błąd i stąd nowa nazwa – „Program najmu społecznego”.

Pomagacie w ten sposób także osobom w kryzysie bezdomności?

My jako fundacja nie specjalizujemy się we wspieraniu osób doświadczających bezdomności, koncentrując się na działaniach nakierowanych przede wszystkim na wsparcie osób doświadczających wykluczenia mieszkaniowego.  Co do wykorzystania samego modelu SAN dla wsparcia osób doświadczających bezdomności, warto odnotować, że SAN zakłada dość dużą odpłatność za mieszkanie. Jeśli mówimy o programie opartym na rynku najmu prywatnego, to ceny mieszkań, czy w to w SAN-ie „ustawowym”, gdzie można korzystać z różnych dopłat przewidzianych w ustawie, czy w programach organizacji pozarządowych korzystających z modelu najmu społecznego, będą zbliżone do czynszu wynegocjowanego z właścicielem. Nie będą to stawki tak niskie jak w najmie socjalnym czy najmie na czas nieokreślony z zasobów gminy (tzw. komunalnym). To nie jest coś, na co byłoby stać kogoś, kto nie zarabia. Na początku, kiedy w 2017 r. uruchomiliśmy pilotaż naszego programu, były do niego przyjmowane m.in. osoby z doświadczeniem bezdomności, kierowane przez inne organizacje. Z czasem stwierdzono, że program jest bardziej dostosowany do potrzeb osób, których główną potrzebą jest dostępne cenowo mieszkanie, w tym osób z luki czynszowej. Osoby z doświadczeniem bezdomności, poza pomocą mieszkaniową potrzebują szerokiego wsparcia, a my zapewnialiśmy wprawdzie wsparcie, ale innego typu. Dla przykładu, mieliśmy sporo rodzin cudzoziemskich, dla których problemem była bariera językowa, więc nasz pracownik, który posługiwał się językiem rosyjskim, szedł z tymi rodzinami do urzędu czy do szkoły i pomagał im załatwiać sprawy.

Wydawałoby się, że Społeczne Agencje Najmu dałyby się z powodzeniem wykorzystać w programach typu „Najpierw mieszkanie”, ale z tego, co Pani mówi, rozwój SAN-ów dopiero przed nami. Spotkała się Pani z przykładami takiej współpracy, czyli łączenia formuł SAN i NM?

Mocno się nad tym zastanawialiśmy przy konsultacjach  „Strategii rozwoju usług społecznych” [dokument przyjęty w czerwcu 2022 r. przez Radę Ministrów, zakładający przechodzenie od opieki o charakterze instytucjonalnym do opieki świadczonej w środowisku rodzinnym i społeczności lokalnej], gdzie pojawiają się SAN-y i bardzo duży nacisk jest położony na „Najpierw mieszkanie” w kontekście pomocy osobom w kryzysie bezdomności. Moim zdaniem, żeby wspierać osoby w kryzysie bezdomności, SAN należałoby potraktować jako sposób na pozyskanie zasobu mieszkaniowego i połączyć to z usługami w takim zakresie jak w „Najpierw mieszkanie” – dopiero to jest pakiet, który realnie może pomóc.

Dziś głównym źródłem pozyskiwania lokali w programach „Najpierw mieszkanie” są zasoby gminne – ograniczone, często wymagające dużych nakładów finansowych na remonty. Dałoby się za pośrednictwem SAN-ów pozyskiwać do takich programów mieszkania z rynku komercyjnego?

Moim zdaniem tak, ale w tym procesie wiodącą rolę musiałaby odgrywać gmina albo organizacja pozarządowa. Jeżeli będzie to gmina, to może ona utworzyć SAN i jako jedną z grup docelowych (albo nawet jedyną) wskazać osoby doświadczające bezdomności. Ale planując w ten sposób, gmina musi wiedzieć, że nie będzie to kosztowało tyle co SAN dla osób, które po prostu potrzebują taniego mieszkania, bo musi doliczyć koszty wsparcia specjalistów (psychiatrów, psychologów), terapeutów, asystentów – a więc całe wsparcie usługowe. Jeśli więc gmina zaplanuje budżet na tego typu działania i zleci organizacji pozarządowej w konkursie prowadzenie SAN-u w tej właśnie formule, i organizacja podejmie się tego, mając całe zaplecze usługowe i pozyskując mieszkania – to tak, myślę, że to mogłoby działać. I tak właśnie w ramach „Strategii rozwoju usług społecznych” widziałabym rozwój tego sektora wsparcia mieszkaniowego osób doświadczających bezdomności.

Drugi model to silna organizacja pozarządowa, zdeterminowana, żeby to przetestować, która pozyskuje stabilne finansowanie, na przykład z funduszy unijnych, powiedzmy w ramach nowej perspektywy. Tam, z tego co pamiętam, jak śledziłam rozwój programowania lokalnego, fundusze na „Najpierw mieszkanie” były wpisane w wielu regionach. W wielu regionach było wpisane wsparcie mieszkaniowe łączące mieszkanie i usługi – czyli szeroka kategoria, w ramach której metoda „Najpierw mieszkanie” oparta na najmie na rynku prywatnym też być może mogłaby się mieścić. I taka organizacja po prostu uzyskuje finansowanie na projekt w tym duchu i tak planuje działanie, żeby wspierać uczestników na wszystkich polach, gdzie potrzebują oni wsparcia.

Naturalne wydaje się, że inicjatywa działania powinna wyjść jednak od gmin?

Gminy odpowiadają za politykę mieszkaniową i społeczną, ale dla skutecznego działania potrzebują również wsparcia centralnego oraz współpracy z sektorem pozarządowym. Warto podkreślić, że najczęściej to właśnie organizacje pozarządowe testują i wdrażają innowacje oraz inicjują zmiany.

Co można zrobić, jeśli chodzi o zmiany w prawie, żeby te rozwiązania były powszechniej stosowane, żeby ich wprowadzanie nie wymagało specjalnej inicjatywy, tylko przychodziło niejako automatycznie?

Szczerze mówiąc trudno mi teraz postulować jakieś zmiany przepisów o SAN-ie, biorąc pod uwagę, że model i tak nie funkcjonuje w praktyce. Skupiłabym się raczej na „Strategii rozwoju usług społecznych”, jej wdrażaniu i zmianach prawnych, które będą szły za nią – i tam starałabym się czuwać, żeby odpowiednie przepisy były wprowadzane w życie. Bo skoro „Strategia (…)” mówi o wykorzystywaniu metody „Najpierw mieszkanie” jako rodzaju wsparcia alternatywnym dla wsparcia instytucjonalnego, to należałoby oczekiwać, że zostaną wprowadzone mechanizmy umożliwiające jej wdrożenie.